Strefy płatnego parkowania – kontrowersje prawne

1. Uwagi wprowadzające

   Nie podlega kwestii, że problematyka stref płatnego parkowania absorbuje uwagę zmotoryzowanych obywateli i budzi wśród nich żywe emocje, których skala rośnie wprost proporcjonalnie do wzrostu liczby wspomnianych stref (są wprowadzane w kolejnych miastach) oraz obszaru, jaki one zajmują (który jest konsekwentnie rozszerzany). Z punktu widzenia włodarzy miast, konsekwentna polityka rozszerzania obszarów objętych obligatoryjnymi opłatami parkingowymi ma same plusy: m.in. zachęca kierowców do korzystania z komunikacji publicznej, zwiększa rotację parkujących samochodów oraz ogranicza dostępność określonych części miast (zwykle ich centrów) dla samochodów osobowych. Inne zdanie na ten temat ma jednak większość kierowców, która postrzega strefy płatnego parkowania jako kolejny sposób na „wyciąganie” pieniędzy z kieszeni zmotoryzowanego obywatela. Sprzeciw kierowców budzi fakt, że – wobec mnogości stref płatnego parkowania – znalezienie miejsca do parkowania wolnego od opłat jest nierzadko połączone z nadmiernymi trudnościami. Nie podoba im się, że rady gmin (miast), przy wyznaczaniu stref płatnego parkowania, nie kierują się z reguły opinią mieszkańców. Kierowcy zauważają ponadto, że opłaty parkingowe stanowią dochody własne gmin, a ich wysokość ustalają rady poszczególnych gmin (miast). Dlatego też podejrzewają, że obowiązkowe opłaty parkingowe mają nie tyle realizować wskazane wyżej, utylitarne cele, co raczej służyć podreperowaniu nadwątlonych gminnych budżetów.

2. Podstawa prawna

   Możliwość ustanowienia strefy płatnego parkowania wynika z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. Poz. 460 z późn. zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 powołanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W świetle zaś art. 13b ustawy o drogach publicznych:
– opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo;
– strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej;
– rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania;
– rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:
   • ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą    godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł,
   • może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla    niektórych użytkowników drogi,
   • określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1;
– stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju;
– organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:
   • wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym    stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową,
   • może wyznaczać w strefie płatnego parkowania tzw. koperty w celu korzystania z nich na    prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo;
– opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi.

   Wypada w tym miejscu zauważyć, że rada gminy w uchwale ustalającej strefę płatnego parkowania nie może naruszyć ustawowo narzuconych jej granic w tym przedmiocie. W przypadku sprzeczności z ustawą, taką uchwałę powinien w trybie nadzorczym uchylić wojewoda. Jeżeli tego nie zrobi, istnieje możliwość zaskarżenia tej uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

   Drugim aktem prawnym, kluczowym dla tytułowej problematyki, jest rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. Poz. 1137 z późn. zm.). W powołanym rozporządzeniu, a konkretnie w załączniku nr 2 do niego, podane są wymagane oznaczenia dla miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania, co jest kwestią kluczową dla sprawy.

3. Istota sprawy

   Ustawa o drogach publicznych wprost stwierdza, że pobór opłat dozwolony jest za postój w miejscu wyznaczonym. Wspomniane wcześniej rozporządzenie precyzuje, w jaki sposób oznakować:
1) strefę płatnego parkowania,
2) wyznaczone w strefie płatnego parkowania miejsce postoju.

   Przy pomocy prostego wnioskowania trzeba stwierdzić, że jeżeli można pobrać opłatę za postój na ,,wyznaczonym’’ poprzez odpowiednie oznakowanie pionowe i poziome miejscu parkingowym, to – a contrario – nie pobiera się opłaty parkingowej w przypadku braku odpowiedniego oznakowania pionowego i poziomego, gdyż miejsca postojowego nie można wówczas uznać za ,,wyznaczone’’.

   Aby uznać strefę płatnego parkowania za oznaczoną prawidłowo, muszą być spełnione łącznie następujące warunki:
– przy każdej drodze do strefy płatnego parkowania należy umieścić znak D-44 ,,strefa parkowania’’, a na znaku obok napisu „postój płatny” wskazuje się sposób wnoszenia opłaty poprzez umieszczenie napisu lub symbolu parkometru, karty zegarowej, biletu itp. Jeżeli obowiązek wnoszenia opłaty dotyczy określonych dni lub godzin, pod napisem „postój płatny” umieszcza się informację określającą zakres stosowania znaku;
– przy wyjeździe ze strefy płatnego parkowania należy umieścić znak D-45 „koniec strefy parkowania”.

   Aby uznać miejsca przeznaczone do postoju w strefie płatnego parkowania za wyznaczone prawidłowo, muszą być spełnione łącznie następujące warunki:
– przy miejscu przeznaczonym do postoju należy umieścić znak pionowy D-18 ,,parking’’ (opcjonalnie również jedną z tabliczek T-30, pokazującą sposób prawidłowego pozostawienia pojazdu);
– miejsce przeznaczone do postoju musi być wyodrębnione jednym ze znaków poziomych:
   • P-18 ,,stanowisko postojowe’’, lub
   • P-19 ,,linia wyznaczająca pas postojowy’’, lub
   • P-20 ,,koperta’’, lub
   • P-24 ,,miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej”.

4. Konsekwencje prawne

   Zgodnie z nowelizacją wymienionego wyżej rozporządzenia, która weszła w życie w lutym 2014 r., „w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w: pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2”.

   Jeżeli zatem chcemy mówić o opłacie za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, wymogi dotyczące oznakowania muszą być spełnione kumulatywnie. Zarówno odpowiednie oznakowanie pionowe, jak i poziome jest niezbędne dla ustanowienia obligatoryjnej opłaty, a wskazuje na to wykładania literalna cytowanego przepisu znowelizowanego rozporządzenia. Inna wykładnia nie może być uznana za właściwą.

   Organy administracji samorządowej mają w zwyczaju nie respektować wymogów stawianych przez ustawę i wydany do niej akt wykonawczy. Licząc na bierność i podporządkowanie obywateli, często uzyskują od nich bezprawne opłaty. Stanowiska samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych również nie są jednoznaczne. Praktyka orzecznicza cały czas jest w tym przedmiocie płynna i nie do końca ukształtowana. Niektóre organy rozstrzygające wydają wyroki niekorzystne dla kierowców (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Sz 512/104), inne przychylają się do ich argumentacji (zob. wyrok NSA z dnia 21.06.2016 r., sygn. akt: II GSK 233/15 ). Generuje to stan niepewności prawnej. Jednakże przytoczony przeze mnie wyrok NSA z dnia 21.06.2016 r. jest ważnym, być może przełomowym, rozstrzygnięciem w interesującej nas sprawie.

5. Porady praktyczne

   Należy zacząć od rozwiania wątpliwości i wyraźnego zaznaczenia, że w przypadku nieopłacenia należności (zasadnej lub też nie) za pozostawienie pojazdu nie mamy do czynienia z „mandatem”. Termin ten, często pojawiający się w artykułach poruszających interesujący nas temat, nie ma zastosowania w analizowanej sytuacji, bowiem nie uiszczając opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania nie popełniamy wykroczenia – samochód stoi zaparkowany w sposób właściwy. Co najwyżej możemy zostać zobligowani do uiszczenia opłaty dodatkowej, z tytułu braku ważnego biletu parkingowego w czasie kontroli. Podstawą prawną jej nałożenia jest art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

   W opisanym przeze mnie przypadku, taką kontrolę może przeprowadzić Straż Miejska lub Straż Gminna, jeżeli nawiązała w tym zakresie współpracę z gminą będącą zarządcą drogi i jednocześnie podmiotem, który ustanowił strefę płatnego parkowania. Raz jeszcze podkreślam, że nie otrzymujemy mandatu, gdyż nie popełniamy wykroczenia. W analizowanym przypadku nie znajdzie zatem zastosowania ani Kodeks wykroczeń, ani Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.

   Co jeśli nie zastosujemy się do dyspozycji wydanej w zawiadomieniu o zobowiązaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej? Należy zaznaczyć, że opłata za parkowanie jest nakładana z mocy prawa (ustawy), a zawiadomienie o jej nałożeniu stanowi jedynie informację dla kierowcy. Na tym etapie ewentualne działanie właściciela pojazdu powinno być adresowane do podmiotu uprawnionego do pobierania opłaty. Zazwyczaj można wnieść reklamację, lecz warunków jej rozpatrzenia, adresu jednostki właściwej oraz terminu do wniesienia reklamacji należy szukać na dostarczonym zawiadomieniu bądź bezpośrednio u podmiotu uprawnionego (np. w Bytomiu jest to Miejski Zarząd Dróg i Mostów). Uwaga: na tym etapie postępowanie nie ma charakteru administracyjnego, a odrzucenia reklamacji nie można zaskarżyć w trybie administracyjnym (patrz postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 1196/14).

   Idąc dalej, jeżeli lokalny zarządca nie uwzględni reklamacji, sekwencja zdarzeń jest następująca:
1) w przypadku braku uiszczenia opłaty – mimo odrzucenia reklamacji – wierzyciel i organ egzekucyjny (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) wystawia tytuł egzekucyjny obejmujący należność z tytułu opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania. Odpis tytułu egzekucyjnego doręcza się zobowiązanemu. Tutaj całe postępowanie nabiera już charakteru administracyjnego, zatem od tego momentu znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;
2) strona zobowiązana zgłasza zarzuty mające świadczyć o bezzasadności nałożenia dodatkowej opłaty. Postępowanie może zostać umorzone już na tym etapie, ale organ egzekucyjny może wydać postanowienie, w którym nie uzna zarzutów i oddali wniosek o umorzenie egzekucji;
3) na to ostatnie postanowienie można wnieść zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które rozstrzyga sprawę jako II instancja od postanowienia organu egzekucyjnego;
4) na rozstrzygnięcie SKO zawsze przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zadaniem jest kontrola administracji publicznej;
5) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny również wyda nieprzychylne zobowiązanemu rozstrzygnięcie, można wnieść na nie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypadku jej wniesienia, tok instancji ulega wyczerpaniu.

6. Konkluzje

   Jak widać, postępowanie zmierzające do uchylenia się od obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej jest nadzwyczaj długie i zawiłe. Biorąc pod uwagę niejednolite stanowisko orzecznictwa, rygor przestrzegania terminów oraz niezbędność celnej argumentacji, szanse na uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia rosną, jeśli do sprawy zostanie zaangażowany profesjonalny pełnomocnik – radca prawny lub adwokat z solidnym zapleczem merytorycznym.

   Na koniec chciałbym zaznaczyć, że celem powyższego opracowania w żadnym wypadku nie jest wspieranie działań obliczonych na naruszanie prawa. Stanowi on raczej zbiór aktualnych informacji, przydatnych dla przeciętnego obywatela, niezorientowanego w prawnych zawiłościach natury administracyjnoprawnej. Reprezentuję pogląd, że należy dążyć do pełnej realizacji zasady legalności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, i mówiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem jakiekolwiek działania organów władzy naruszające zasadę legalności powinny spotkać się z adekwatną reakcją osoby nimi dotkniętej. Przesłanie niniejszego tekstu jest więc proste: należy zwalczać przyczynę, a nie objawy. Im większa jest świadomość własnych praw wśród obywateli, tym większa jest presja ich przestrzegania po stronie organów władzy publicznej.

Patryk Dąbrowski